最高法院关于《财产保全规定》、《变更追加当事人规定》、《终结本次执行程序的规定》相关问题答记者问
- 2016年11月16日
- TT
文章来源：微信公众号“中国执行”
用两到三年时间基本解决执行难问题，是当前及今后一段时期人民法院工作的重中之重。最高人民法院在今年4月出台的基本解决执行难问题工作纲要中明确提出，人民法院在两到三年期限内要完善执行规范体系，着力解决执行中因法律资源不足、法律空白点多、法律规定不明确、缺乏可操作性导致的执行人员规范意识淡薄、执行行为失范等现象，切实把执行权力关进制度之笼。
为落实纲要精神，最高人民法院抓紧进行有关司法解释、规范性文件的调研、起草和论证工作，制定了分期分批出台计划。2016年11月8日上午10时，最高人民法院发布了《关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》（以下简称《财产保全规定》）、《关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》（以下简称《变更追加当事人规定》）两个司法解释和《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（以下简称《终本规定》）一个规范性文件。最高人民法院执行局局长孟祥、副局长赵晋山在发布上介绍有关情况并现场回答记者提问。
问题1：财产保全司法解释降低了原告在诉讼中提供担保的难度，是如何考虑的，在解决保全难方面还有哪些突破？
答：《财产保全规定》这个司法解释最重要的出发点，就是要合理设定财产保全担保的标准，有效解决保全难，让保全制度真正发挥作用，从源头上缓解执行难。民事诉讼法和相关司法解释对申请保全人提供担保问题作了原则性规定，实践中往往要求申请保全人全额提供担保，这样可以确保担保数额足以赔偿可能对被保全人造成的损失，避免担保不足的风险，但这样一来，申请人提供担保的障碍就很大，各地法院关于担保数额掌握的标准也不统一，财产保全成功率较低，导致案件进入执行程序后财产查控难度加大。只有合理调整担保数额，降低提供担保的难度，完善保全案件当事人和利害关系人的权利保护，才能让保全制度充分发挥应有的作用。
在切实解决保全难方面，《财产保全规定》主要做了三个方面的突破：
一是合理调整诉讼保全担保的数额。《财产保全规定》对诉前保全和诉讼保全的担保数额问题作了不同规定，诉讼中申请保全的，只需要提供不超过请求保全数额百分之三十的担保；对争议标的申请保全的，担保数额不超过争议标的价值的百分之三十。对于诉前保全，虽然要求提供相当于请求保全数额的担保，但情况特殊的，人民法院也可以酌情处理。
二是引入财产保全诉讼责任保险，担保形式更加灵活便民。引入实践中已经广泛适用的诉讼责任保险担保方式，进一步缓解申请人提供担保的压力，发挥保险制度对财产保全的促进作用，将保全制度真正作为基本解决执行难的重要抓手落到实处。
三是将网络执行查控系统运用至保全程序，提高财产查控的及时性和有效性。网络执行查控系统是执行信息化建设快速发展的一大成果，能大大提高查找和控制当事人财产的能力和效率。财产保全司法解释让诉讼保全和执行查控系统相互衔接，允许在诉讼保全实施过程中使用该系统，将提高财产保全的适用比例，从而防止被执行人在诉讼阶段转移财产、逃避执行，这是及时有效发现和控制财产，提高财产保全效率，保护债权人利益的重要体现。
二、关于《变更追加当事人规定》
问题2：根据变更、追加当事人的司法解释，债权人转让债权的，买得债权的人可以自己申请强制执行，能否请您介绍一下这样规定的主要理由，以及该规定是否可能损害他人的利益？
答：您的问题非常好，包含了两个层次。第一个层次是，允许债权受让人申请变更、追加自己为申请执行人有没有依据；第二个层次是，到底这样做是利大于弊还是弊大于利。
我先谈谈第一个层次。首先，经过法院判决确定的债权，本质上仍然是民事债权，究竟是通过直接向法院申请强制执行实现，还是通过转让给第三人实现，当事人是有权自由处分的。我们不能随便限制人家的实体权利。其次，债权转让后，如果受让人不能将自己变更追加为申请执行人，就只能再另行起诉。但实际上，很可能在债权出让人和受让人之间对债权转让问题是完全没有争议的。在这种情况下还要诉讼，明显是增加了当事人的讼累，也浪费了司法资源，最终还会降低了债权本身的价值。最后，实践中，这种做法在部分地方法院已经有所探索，从目前来看，运行情况良好。我们经过总结，认为这项制度具备可复制可推广的特点，可以向全国推广。
再谈第二个层次问题，这涉及到这项制度的社会效果，这也是我们在起草司法解释的过程中始终关注的问题。最终经过反复权衡，我们认为允许变更、追加还是利大于弊的。
首先，债权转让本身符合国家政策和市场经济理念。特别是目前的经济形式下，信贷不良资产高涨，客观上使得债权人有通过转让的方式实现债权的需求。允许变更债权受让人为申请执行人，将为债权实现和资产整合提供更多的便利。
其次，我们可以通过完善变更追加制度，做好对一些可能存在的违法或者不规范现象的预防。《变更追加当事人规定》对债权受让人申请变更追加自己为申请执行人设置了两个条件：一是申请执行人书面认可受让人取得该债权；二是债权应当“依法转让”，坚决杜绝通过债权转让变更申请执行人，进而损害国家、集体、第三人合法权益的现象。比如老赖转让自己的债权，实际上就是在恶意转移财产规避执行，人民法院一旦发现，当然不能变更追加受让人为申请执行人。
最后，即便有违法、不规范问题，但人民法院在变更追加审查中没有发现的，相关权利人也可以事后通过否定债权转让协议的效力、对违法转让债权的主体追究民事或刑事责任的方式得到救济。
问题3：根据变更追加当事人的司法解释，股东出资不到位的，可以被追加成被执行人，但是万一追加错了怎么办？他还有没有救济途径？
答：根据此前的司法解释，对于变更、追加裁定不服的被申请人，可以向上一级法院提起复议。但能否提起诉讼、提起的诉讼属于什么性质、由谁作为当事人、法院应当审查哪些内容都没有明确规定。
我们认为，执行中变更、追加当事人确有必要，但变更、追加当事人的情形各不相同，有些情形较为复杂，又涉及实体问题，如果仅仅通过执行中的复议程序进行救济，在程序保障上缺乏正当性。
因此，有必要区分繁简，规定不同的救济途径：对于相对简单的情形，可以通过复议程序救济；而对于相对复杂特别是涉及重大实体问题的变更、追加，则应当赋予当事人提起诉讼的权利。
据此，《变更追加当事人规定》第三十二条明确规定，在有限合伙人未依法足额缴纳、股东未缴纳出资、抽逃出资、瑕疵股权转让、一人公司财产混同等情形下，当事人对执行法院作出的裁定不服的，可以提起执行异议之诉。
这里的异议之诉包括两种：一种是被变更、追加的被申请人提起的异议之诉。这种诉讼在理论上称为“债务人不适格异议之诉”，其性质和基本构造与民事诉讼法第二百二十七条规定的案外人异议之诉有一定的相似性。这个诉讼的主要功能是排除变更、追加裁定对被变更、追加主体的效力。在程序方面，应由执行法院专属管辖。原告是被变更、追加的一方，被告则是申请变更、追加的一方。
另一种异议之诉是申请人提起的异议之诉，这种诉讼在理论上称为“债权人许可执行之诉”，功能与“债务人不适格异议之诉”正好相反，是在变更、追加申请被执行法院驳回后，为申请人提供的救济途径。
通过第一种诉讼，就可以保证被变更、追加的人有足够的救济途径。回到您的问题，股东被裁定追加后，如果他认为自己被变更追加是错误的，就可以向执行法院起诉，由审判庭依照诉讼程序进行审理，最终给他一个公平的答案。
三、关于《终本规定》
问题4：制定终结本次执行程序这个规范性文件的目的和意义是什么？
答：由于社会经济发展的不平衡，市场交易风险的客观存在，被执行人失去履行能力，债权人的债权无法得到清偿是任何国家、任何时期均无法避免的客观现象。人民法院的强制执行程序作为对债权人合法权益的一种事后救济手段,不可能承担、也不可能完全回避客观发生的全部交易风险和社会风险。终结本次执行程序就是当被执行人确无财产可供执行时，对于这些客观执行不能的案件，通过一定标准，使其暂时退出执行程序的一种方式。这也是我们借鉴其他国家及地区的先进经验所作的一种制度安排。此次，我们制定这个规范性文件的目的有三：一是要严格条件。通过《终本规定》，确立科学规范严格的标准，只有确无财产可供执行的案件才能终结本次执行程序，坚决杜绝有财产可以执行的案件以终结本次执行程序方式结案。二是要规范管理。通过《终本规定》，我们建立了对终结本次执行程序案件的单独集中管理机制。对于此类案件，通过专门的数据库管理，定期查询，全程把控。三是畅通出口。通过《终本规定》,使确无财产可供执行的案件有序退出，使符合破产条件的被执行人及时转入破产程序，使符合恢复执行条件的案件及时恢复执行。从而进一步解决执行乱，最大可能保护当事人的合法权益。
问题5：案件终结本次执行程序后是否就彻底不再执行，人民法院就不管了？
答：终结本次执行程序是为了合理配置司法资源，规范无财产可供执行案件的法律出口，经过执行实践总结出的制度安排,不是法院甩包袱、撂挑子。其本质是程序性终结，而不是彻底退出执行程序。当查找到被执行人的财产时，执行法院依职权或依申请执行人的申请可以随时恢复执行。
并且，通过我们建立的终结本次执行程序单独集中管理机制，人民法院对此类案件的管理也将贯穿始终：一是终结本次执行程序后，人民法院已对被执行人依法采取的查封、扣押、冻结、限制高消费、纳入失信被执行人名单等执行措施和强制措施将继续有效。二是执行法院会定期通过网络执行查控系统查找被执行人的财产，一旦查实马上恢复执行。三是终结本次执行程序后，被执行人或他人妨害执行的，人民法院仍然可以依法对其予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。四是最高人民法院将建立终结本次执行程序案件信息库，并通过该信息库统一对外公布终结本次执行程序案件的相关信息。这是人民法院执行公开的又一体现，使制度实施更加公开透明。终结本次执行程序案件相关信息的公开，有以下几方面的积极作用：首先，可以发挥公开社会评价的作用，让被执行人及其法定代表人、负责人承担接受社会否定评价的后果。其次，可以向公众提示交易风险。使社会公众及时获知被执行人的履行能力状况，避免承担不必要的风险和损失。最后，可以让全社会来监督被执行人及其法定代表人、负责人是否遵守限制消费令和有关失信惩戒的规定，从而能够有效打击被执行人不讲诚信逃避执行的行为，促使被执行人主动履行生效法律文书确定的义务。
一、关于《财产保全规定》
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