离婚纠纷行政调解制度之建构

 
 
    【内容摘要】当前法院案多人少矛盾依然突出，司法不堪重负，急需分流与减负，多层次、多元化的替代纠纷解决机制应运而生。在当前民事诉讼中，离婚纠纷占相当比例；而夫妻关系是家庭和睦的重要元素，是社会和谐不可或缺的主要成份，因此，诉讼外调解这一解纷方式应是离婚纠纷司法分流和减负的主要途径。我国行政调解有着深厚的历史渊源与文化底蕴，更是当前构建和谐社会中化解社会矛盾的中坚力量。基于上述司法分流和减负等现实需求，急切呼唤着离婚纠纷诉前行政调解这一“制度供给”。而我国婚姻法和相关司法解释关于离婚纠纷的先行调解规定及诉前调解实践，以及国外关于家事纠纷的诉前调解和行政调解的先进经验，已为我国引入离婚纠纷诉前行政调解制度奠定了法律基础。而行政调解因其特有的专业性、权威性和彻底性，比其他调解更具有不可比拟的优越性，为该制度的建立提供了现实可行性。基于上述正当性、必要性及可行性进行论证的基础上，从制度原则、调解组织、受理范围、具体程序、调解效力、诉讼衔接及救济措施等方面提出具体制度的建构。全文共9670字。
 
 
 
    引言：一次诉调对接会议引发的思考
    笔者不久前参加了由某基层法院、司法局、各乡镇司法所及人民调解员参加的一次诉调对接会议，几个乡镇基层调解组织的人员在介绍人民调解工作时，均谈到了原来各乡镇设有婚姻登记处，许多离婚纠纷由人民调解达成协议后就地办理离婚登记，离婚纠纷在调解纠纷中约占三分之一的比例。近年来全国各地陆续撤销乡镇婚姻登记处，将婚姻登记权收回至区县级。自从民政部门将婚姻登记权从乡镇上收后基层司法调解组织就不再办理离婚纠纷的调解。原来由乡镇基层调解组织所调解的离婚纠纷显然大部分流向了法院。尤其是一些经济相对发达的地区，离婚率相对较高，导致法院案多人少矛盾更为突出。而离婚纠纷是典型的家庭内部纠纷，涉及子女抚养及财产分割，调解肯定是最好的解决方式。民政部门是我国专门办理婚姻登记的有权机关，对婚姻法的相关规定比较了解，对离婚纠纷的处理更为专业和权威。因此，笔者建议是否可以在借鉴国外一些先进经验的基础上结合我国的实际情况，引入离婚纠纷行政调解制度，以实现司法分流和减负。
 
    一、理论基础：离婚纠纷行政调解制度设置的正当性分析
    任何一种制度的设置，必有其正当性；任何一种制度的淘汰，必是因其局限性导致正当性缺失。离婚纠纷是否需要设置诉前调解程序、如何设置及设置方式等均值得深入研究和论证。笔者认为，在我国引入离婚纠纷诉前行政调解制度有其相应的正当性基础。
    （一）人文基础：以和为贵、厌讼思想到和谐社会之传承；
    行政调解制度在我国有深厚的文化底蕴与理论根基，是化解社会矛盾、促进社会和谐的有效途径，是“以和为贵”传统思想到当前构建和谐社会中法律文化的历史传承。
    1.以和为贵、厌讼之传统思想
    中国的自给自足的小农自然经济、宗法家族制度、儒家思想意识形态形成了中国的“以和为贵”的传统思想，无讼是中国古代政治与法制建设的价值取向，调解是息讼、无讼的重要手段。老百姓“厌讼”、“恶讼”观念根深蒂固。追溯调解的历史，在西周的铜器铭文中，开始出现关于调处的记载。秦汉以后，司法官员多奉行调处息讼的原则。至两宋，随着民事纠纷的增多，调处呈现出制度化的趋势。明清时期，调处已臻于完备。⑴而行政调解在行政和司法不分的古代是作为一种官方调解方式，早在周代官制中就已设有专门负责调解事务的官员。而家庭和睦更是“以和为贵”核心思想的重要体现，因此，即使在“以夫为天”的封建社会，也有一种叫“和离”的离婚制度，早在唐代就有相关法律规定。
    2.和谐社会之现代理念
     构建社会主义和谐社会是我国当代所提出的一项社会发展战略目标。“和谐”，根据《尚书》、《周礼》到《说文解字》的解释，是指音乐的合拍与禾苗的成长，现引申为各种事物有条不紊、井然有序和相互协调。⑵“社会主义和谐社会”是指“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的和谐社会。⑶和谐社会理念是对中国传统文化中的“以和为贵”思想观念的继承和发扬。和谐社会的建构过程是一个社会矛盾不断化解的持续过程。而各种调解方式是化解纠纷、实现和谐社会的重要手段和途径，其中行政调解是强有力的解纷手段。家庭和谐是构建和谐社会的重要组成单元，夫妻纠纷的调解解决更应是离婚纠纷的首选解纷手段和方式。
    （二）法律基础：我国相关法律规定及域外经验之借鉴
    虽然我国目前没有设置离婚纠纷的行政调解制度，但从我国当前的相关法律规定可知，对离婚纠纷的诉前调解的重视更甚于其他纠纷。而国外的关于家事纠纷的诉前调解或行政调解的做法更是为我国设置离婚纠纷的诉前行政调解提供了较好的借鉴基础。
    1.我国相关法律规定离婚案件必须先行调解
    我国《婚姻法》第三十二条规定：男女一方要求离婚的，可由有关部门进行调解或直接向人民法院提出离婚诉讼。人民法院审理离婚案件，应当进行调解；如感情确已破裂，调解无效，应准予离婚。从中可探知两方面的信息：一是夫妻一方要求离婚的，可由有关部门进行调解；二是离婚案件应当进行调解。我国当前“有关部门”的调解一般有妇联、社区基层组织、当事人的工作单位等，其实笔者认为更应该把婚姻登记机关作为有关部门的重要组成部分和权威机构承担起离婚纠纷的调解职能。
    《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十四条：下列民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解：　　(一)婚姻家庭纠纷和继承纠纷……。从《婚姻法》到最高院的相关司法解释规定，均一再强调离婚案件的先行调解要求，说明先行调解对解决离婚纠纷的重要性和迫切性。而且我国民事诉讼中，对于一些特殊类型的纠纷也规定了相应的诉讼前置程序，如劳动争议、人事争议等。而在司法实践中，离婚纠纷等家事纠纷、医疗事故等赔偿纠纷的诉前调解程序更是被广泛运用。
    2.域外经验之借鉴
    关于家事纠纷的诉前调解和行政调解，在德国、荷兰等国家已有较为成熟的立法经验和司法实践可资借鉴。
    （1）德国等的诉讼调解前置程序
    纵览国外关于诉前程序的设置，英国、德国、日本、台湾地区等均有相应规定且各具特色，但设置的目的、方式及后果不尽相同。有的国家是为了应对特定的有关民事纠纷的合情合理解决。有的国家则是为了促使和鼓励当事人通过诉前前置程序解决纠纷替代诉讼。如德国，在《德国民事诉讼法施行法》中对受理的标的额在 750 欧元以下所有财产纠纷、《德国民法典》中相关条款中的纠纷等通过法院附设 ADR 包括调解解决作为诉讼前置程序，另外还在《德国劳动法院法》中针对受培训者和培训者之间的争议，如果企业可以成立一个调解小组，则必须先通过调解，调解失败后才允许进入诉讼程序，调解是这类诉讼的前置程序。⑷在《德国雇员发明法》中对雇员因职务发明对雇主提起的诉讼，设置了由专利局调解处调解的诉讼前置程序。如日本，在《日本家事审判法》中规定对于人事纠纷和一般家事纠纷由家事法院进行诉前调解，未经诉讼前置程序，不能直接提起诉讼。
    （2）荷兰的家庭纠纷行政调解
    1993年，荷兰设立了荷兰调解协会，是一个承担公共管理职能的社会组织，类似于我国的行政调解，主要调解家庭、劳动以及行政等方面的纠纷。根据调查数据显示，其中家庭纠纷占总数的44％，主要是离婚案件。目的在于协助当事人以可接受的、减少不必要损失和痛苦的方式终止其婚姻关系，并在财产、孩子方面对将来做必要的安排。⑸对调解员有严格的选择程序和培训制度。为了保证调解质量，该调解协会注重提升调解员的能力和技巧，规定相应的调解原则和调解程序，并十分强调调解员的客观公正和工作的透明度。
    上述德国、荷兰等国家的家事纠纷诉前调解或行政调解经验，为我国引入离婚纠纷诉前行政调解制度提供了移植的法律基础。
    （三）经济基础：节约诉讼成本和提高解纷效率
    诉前行政调解在为当事人增加解纷方式和选择机会的同时，与诉讼程序相比，在经济成本和效率成本上更占据优势。
    1.经济成本
    众所周知，一旦涉讼，当事人可能面临诉讼费、律师费、保证金、鉴定费等各种高昂的司法成本支出。如离婚纠纷，一方在起诉离婚的同时，往往涉及财产的分割，需要交纳与财产标的额相应的诉讼费用；需要分割房产的，可能还需要交纳鉴定评估费用；需要财产保全的，还需要交纳保证金和保全费等。而行政调解一般不收取费用，当事人经过经济成本衡量分析，毫无疑问会选择成本低廉的行政调解程序来救济。
    2.效率成本
    司法是一种高度程序化作业，繁冗复杂的诉讼程序当事人自身往往无力应付，需要聘请律师参加，造成司法成本的增加；同时繁琐的程序在保证程序正义的同时容易造成诉讼迟延，反而成为正义的枷锁。而行政调解不仅所花费的成本少，而且程序简便、灵活，与诉讼程序相比，更为简捷高效。因此，当事人更倾向于选择花费少、效率高的行政调解作为解决纠纷的方式。
    （四）制度基础：大调解格局下多元化调解机制逐步形成
    虽然我国尚未对行政调解立法，但行政调解工作机制正在逐步建立和完善，行政调解范围也在逐步拓展，司法调解、行政调解、人民调解等组成的大调解格局逐步形成，因此，离婚纠纷行政调解的建构已具备制度基础。
    1.行政调解制度逐步成熟
    在我国行政与司法不分的封建社会，官吏调解民事纠纷早已有之，也正是中国现行的行政法中调解制度的渊源。中国具有深厚的传统行政管理根基，百姓也十分依赖行政机关甚于司法机关。随着公权力的契约化和可处分性理念之日益得到认可，⑹行政调解主体以调解方式处理民事纠纷已逐渐被接受，行政调解的空间得以拓展。而行政服务理念的兴起更是呼唤作为非强制性行政行为的行政调解，⑺其正当性得到论证。2010年11月9日发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中指出:“要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序。对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解。”2012年国务院法制办对行政调解条例开展立法调研。行政调解制度正逐步完善。
    2.大调解机制格局逐步形成
    现代社会的纠纷五花八门，当事人对纠纷解决的要求也是表现各异，仅仅依靠有限的司法资源是远远不够的。因此，建立和完善多方面、多层次的矛盾纠纷解决机制已成为社会发展的必然要求。只有提供多途径、多层次的权利救济渠道，实现有效的制度供给，赋予当事人充分的选择机会，才能合理、及时、有效地解决纠纷，实现社会和谐。⑻其中，解决大量多发的现代型纠纷的一个重要途径就是合理利用多种权力资源，特别是扩大行政机关的纠纷解决功能，以克服社会转型期大规模秩序创建中容易出现的顾此失彼的状态，提高纠纷解决和社会调整的效率和效益。⑼可以说，各类行政机关的行政调解是大调解格局中极为重要的组成部分。
 
    二、现实需求：离婚纠纷行政调解制度设置的必要性分析
    一项合理的“制度供给”，必然是回应一定的现实需求。制度需求来自于社会基层的治理实践。而离婚纠纷行政调解制度设置的必要性正是基于实践中的司法需求、社会公众需求和和谐社会需求。
    （一）司法需求：离婚纠纷诉前行政调解可分流纠纷，减轻法院负荷
“曾经极力推行以司法诉讼为社会调整之最高和最佳方式的美国，在面对‘诉讼爆炸’的现实危机之时，最终采取了灵活的应变措施，以多元化的纠纷解决机制替代和补充司法的中心地位。⑽在我国，同样面临“诉讼爆炸”现象，ADR作为诉讼的前置程序被广泛采用以分流诉讼案件，减轻法院负荷。随着经济飞速发展及生活水平的提高，离婚纠纷逐年增长（见表1），案多人少矛盾依然是法院的突出问题。虽然法院离婚案件与民政机关登记离婚案件之比有所下降，但对全国法院而言，每年60多万件案件仍是一个不小的数据，约占民事一审案件收案总数的10%以上。从笔者所在法院受理的离婚案件看（见表2），离婚案件收案数逐年上升，占收案总数近10%，通过调解解决的占40%左右，调撤率占60%~65%。由于民政部门已陆续将各乡镇的婚姻登记处的婚姻登记权撤回，原来基层调解组织所承办的离婚纠纷却流向了法院。而离婚纠纷诉前行政调解可以分流解决50%左右的离婚诉讼，能够有效缓解司法资源的稀缺。
            表1：2005-2011年全国离婚纠纷数据表⑾

时间（年）	登记离婚（万件）	法院离婚（万件）	离婚纠纷（万件）
2005	118.4	60.1	178.5
2006	129.1	62.2	191.3
2008	161	65.9	226.9
2009	180.2	66.6	246.8
2010	201	66.8	267.8
2011	220.7	66.7	287.4

 
 
 
     
 
  表2：Z省N市某基层法院离婚案件数据表

时间	一审民事	离婚案件	判决	调解	撤诉
2005年	6924	584	219	258	107
2006年	6789	598	221	261	116
2007年	7626	614	229	269	116
2008年	10273	666	241	272	153
2009年	10168	700	251	287	162
2010年	8828	724	267	291	166
2011年	8486	742	287	291	164
2012年	9312	796	268	359	169

    （二）社会公众需求：离婚纠纷行政调解可实现纠纷解决的便捷性和低廉性
    民事纠纷是否需要适用行政调解，是由纠纷的当事人对行政调解制度的需求来决定的。社会公众对纠纷解决的要求总是希望能够通过最小成本的消耗获得最大的利益。诉讼行为必然涉及各种资源的消耗，包括一定的社会成本和个人成本。同时诉讼程序的严格要求，需要更多的时间和精力付出。因此，随着社会公众对纠纷解决的便捷性和低廉性的要求越来越高，ADR的类型和范围也随之更为丰富。在离婚纠纷中，相比于诉讼程序，灵活、便捷、低廉的行政调解无须支付费用、没有程序上的严格要求，不失为一种更可取、更有效的制度供给而被民众所偏好。
    （三）和谐社会需求：离婚纠纷行政调解可减少对抗性而实现纠纷解决的和谐性和修复性
    离婚纠纷是家庭纠纷中最为典型、最为常见的一种纠纷，即使夫妻离婚后，仍然涉及小孩抚养、财产分割、债务承担等一系列问题。因此，在纠纷解决中，尽可能地降低双方的对立情绪，平心气和的状态下好聚好散，调解是最为理想的解决方式。一旦诉讼，极易导致夫妻双方矛盾激化，甚至导致双方亲属之间的人际关系也难以恢复。诉前行政调解使双方当事人在自愿的前提下参加调解过程并在互相理解的基础上达成共识，彼此谅解而重归于好；或者彼此心平气和地协议离婚，促使双方在今后子女的抚养教育等问题上仍能保持良好的关系，有利于减少对抗性而实现纠纷解决的和谐性和修复性。行政调解的价值理念契合和谐社会的要求。
 
    三、实践考察：离婚纠纷行政调解制度设置之可行性分析
    离婚纠纷由婚姻登记机关适用诉前行政调解，不仅有其正当性基础及设置的必要性，更因其专业性、彻底性和经济性，而使该制度具有现实可行性。
    （一）婚姻登记机关调解的专业性，更有利于离婚纠纷的解决
    根据我国相关婚姻登记的法律法规规定，民政部门为婚姻登记机关，由婚姻登记机关对离婚纠纷进行行政调解，更有利于离婚纠纷的解决。因为婚姻登记机关的工作人员具有专业性，熟悉婚姻法的相关法律、法规和政策及离婚的相关条件、程序。在办理离婚登记时，根据相关法律法规规定，需要审查核实夫妻是否自愿离婚、原结婚登记是否合法有效、对子女抚养及财产、债务等是否已经妥然处理等，并适度进行协调处理。因此，由熟悉婚姻法相关专业知识的婚姻登记机关行使离婚纠纷调解，具有专门性和针对性。
    （二）婚姻登记机关调解的彻底性，使离婚纠纷解决更具权威
    婚姻登记机关系结婚登记、离婚登记的权威机关，对离婚纠纷进行调解，一旦调解离婚，即可办理离婚登记手续并可当场发给离婚证书，因此，由婚姻登记机关对离婚纠纷进行行政调解，更具有彻底性。而且行政调解是行政主体以积极主动的方式通过调解纠纷增进政府与公民之间的沟通、协商和合作，促进公众对政府的认同，建立融洽关系，同时促使行政机关履行职责更全面、更彻底，更具有权威性。
    （三）婚姻登记机关调解的经济性，使离婚纠纷解决更便捷
    行政调解作为服务于社会的一种公共资源，一般不收取费用。而且行政调解程序灵活、简便，相比于诉讼程序而言，当事人毫无疑问更愿意选择行政调解。对于离婚纠纷而言，当事人不得已才会诉之法院。因此，如果婚姻登记机关可以进行行政调解，无论是在心理上还是经济上都会极大地减轻当事人的压力和负担，因而会倍受纠纷当事人的青睐。因此，离婚纠纷行政调解所具有的经济性，使离婚纠纷解决更便捷高效。而且对于作为行政部门的婚姻登记机关而言，帮助当事人在资源有限的情形下以便捷、成本低廉的方式有效解决纠纷，与建设服务型政府的目标吻合。⑿
    （四）基层调解组织的调解实践，为行政调解提供了现实样本
    民政部门原来在各乡镇设立婚姻登记处，可就地办理结婚、离婚登记。而许多离婚纠纷均就近由当地乡镇的基层司法办、人民调解员等进行调解，类似于委托调解，调解成功后可在当地婚姻登记处直接办理离婚登记手续。据不完全统计，当地的基层调解组织每年的离婚纠纷调解占调解纠纷的30%左右，调解了大量的离婚纠纷。而婚姻登记机关的调解相比于基层调解组织，更具有专业性和权威性，因此，乡镇基层调解组织对离婚纠纷的调解历史，为离婚纠纷行政调解提供了较好的现实样本。
 
    四、制度探索：离婚纠纷行政调解程序之具体设计
    虽然前述已经论证了离婚纠纷行政调解设置的正当性、必要性及其可行性，但具体制度的科学设置包括调解组织的建立、调解原则的界定、具体程序操作以及与诉讼程序的衔接等问题均需要进一步探索和论证。
    （一）制度概述
    离婚纠纷诉前行政调解是指由婚姻登记机关根据夫妻一方或双方的申请，针对离婚纠纷，依照《婚姻法》的相关规定，遵循一定的程序，通过调解协商，促使夫妻双方和好或调解离婚，并就子女抚养、财产和债务处理达成一致意见的行为。
    我国设置离婚纠纷行政调解制度的目的，一是为了促使离婚纠纷能够得到更快更好的解决，既能节约诉讼成本，提高效率，同时又能以最和谐的方式解决纠纷；二是为了鼓励当事人使用替代诉讼的纠纷解决机制，进行司法分流，减轻法院负荷。故将离婚纠纷行政调解设置为离婚纠纷的诉讼前置程序，即在夫妻一方或双方在向法院起诉离婚前，应先向婚姻登记机关申请诉前调解，调解不成的，由婚姻登记机关出具证明后，再向法院起诉。
    （二）原则
    为构建科学、合理的离婚纠纷诉前行政调解程序，必须明确该程序构建应当遵循的基本原则。
    1.合法原则
    行政调解，由行政机关主持，其合法性要求不言自明。同样，在离婚纠纷行政调解中，也应遵循合法性原则，即婚姻登记机关在调解离婚纠纷时，必须在合法的前提下。合法原则包括实体处理合法和程序合法。如在调解过程中发现夫妻关系不合法、财产不合法、债务不合法等等情形的，则应在查明相关事实后对不合法的事项按照法律规定分别作出处理。
    2.自愿原则
    虽然将离婚纠纷作为诉前行政调解程序予以规定，但仍应遵循自愿原则。即使当事人向法院起诉离婚，其不同意调解时法院也不能强行调解，而只能依法作出判决。离婚纠纷行政调解制度的设置是给当事人提供一种新的解纷路径，目的希望能够通过和平的方式解决纠纷，因此，仍应遵循当事人的意愿，如当事人一方坚决不同意调解的，则不宜强制调解，否则违背了制度设置的初衷。
    3.效率原则
    荷兰的家庭纠纷行政调解之所以能够取得较好较快的发展，原因之一就在于其快捷高效。在其《行为准则》中对调解员规定要求以必要的效率进行。我国的离婚纠纷行政调解也应遵循效率原则。因行政调解作为一种诉讼外的纠纷解决方式，程序比较简便、灵活，可以使纠纷当事人花费较少的金钱、时间和精力获得效益最大化的结果。
    4.保密原则
    因离婚纠纷纯属家庭内部纠纷，涉及夫妻双方甚至家庭内部的相关事项及隐私问题，因此，在行政调解中应遵循保密原则，未经当事人同意不宜将当事人一方或双方的信息透露给第三者。遵循保密原则，当事人才愿意向调解员透露自己的立场、想法及某些隐私问题，了解双方的症结所在，才更可能促使双方形成调解合意。
    5.司法最终救济原则
    设置离婚纠纷行政调解制度，主要目的是为了使这一替代性解纷途径能够真正成为分流司法压力的有效机制，但当纠纷的另一方当事人不同意调解，或者申请方反悔不愿调解的，则应遵循司法最终救济原则，即由司法最终承担提供救济的责任，终结调解程序，由双方当事人自行选择司法途径救济。
    （三）调解组织
    我国的婚姻登记机关为民政部门，因此，离婚纠纷行政调解的调解主体应为民政部门，具体可下设离婚纠纷调解委员会。调解人员应具有专业的法律知识或丰富的社会经验，可由熟悉婚姻法、妇女儿童权益保障等方面的法律人士以及心理学、医学、社会学等专业人士等担任，有利于离婚纠纷在合法的框架内尽可能达成调解。并规定相应的选择程序和培训机制。
    （四）受理范围
    夫妻一方或双方应向夫妻原结婚登记机关申请调解，即离婚纠纷行政调解的管辖为夫妻原结婚登记机关所在地的婚姻登记机关。凡经过结婚登记的夫妻一方或双方均可申请诉前行政调解，但夫妻双方均应为完全民事行为能力人，并且为合法有效的婚姻关系。对于夫妻一方或双方已不在婚姻登记机关所在地居住或工作的，或者夫妻一方下落不明、或无法通知的，则可不予受理。
    （五）具体程序
    离婚纠纷诉前行政调解程序具体可设计如下：由夫妻一方或双方向夫妻结婚登记机关提出书面的离婚调解申请，并提交关于夫妻关系婚姻证明（如结婚证、夫妻婚姻状况证明等）、子女情况证明（户口本、出生证明等）、财产情况证明（如房产证、土地证、股权、债权凭证等）。婚姻登记机关核实婚姻登记情况后，予以立案受理，并在一定期限内向对方当事人发送告知书，告知离婚调解申请事项，并通知双方在一定期限内进行调解。如另一方当事人无法通知，或通知后不愿调解的，或调解不成的，则终结调解程序，出具调解终结书，并告知可依法向法院提起诉讼。如双方同意调解，可委托代理人共同参加调解，但本人必须到场。对于是否离婚持不同意见，则先就是否离婚做调解工作，在离婚问题上达成一致意见后再就子女抚养及财产处理进行协商。如调解中对于财产的价值有争议且双方同意委托评估鉴定的，先就评估费用及评估机构协商确定后委托评估鉴定。如达成调解离婚的，则即时办理离婚登记手续，发放离婚证书。
    （六）调解效力
    对于离婚纠纷经行政调解后所达成的调解协议，系熟悉婚姻法相关法律法规的权力机关作出，经过合法性审查，应区别于一般的人民调解协议的效力，即赋予其强制执行力，其效力类同于劳动仲裁书、公证文书等。一旦达成调解协议并经离婚登记后，如一方当事人未按调解协议履行相关义务，另一方当事人可直接向婚姻登记机关所在地的法院申请强制执行。
    （七）诉讼衔接
    根据司法最终救济原则，如夫妻一方未经诉前行政调解即法院起诉离婚的，法院经审查后应分别作出相应处理：如夫妻另一方下落不明的，则直接由法院受理并适用公告送达处理；如夫妻双方未居住在同一城市的，双方均已离开原结婚登记机关所在地的，则由法院直接立案审理；如夫妻双方居住在同一城市的，夫妻一方向夫妻结婚登记机关所在地的法院起诉离婚，法院可直接将夫妻一方的起诉状移交给婚姻登记机关，由婚姻登记机关的调解组织先行调解，如无法送达，或调解不成的，则由调解机关出具调解终结书后移交法院处理。如果起诉法院与夫妻结婚登记机关不在同一所在地的，则在征求原、被告双方意见后如同意诉前调解的，也可委托法院所在地的婚姻登记机关进行调解，调解成功后由法院出具离婚调解书。
    （八）救济措施
    离婚纠纷经行政调解达成调解协议后，如一方或双方当事人在一定期限内认为调解程序违法或调解内容违法等情形的，可向原调解机关申请复议或者提起行政诉讼，要求撤销该调解协议。若当事人举证在调解过程中存在调解主体无调解权、违反自愿合法原则等情形，可向主持行政调解的行政机关所在地的基层人民法院申请撤销调解协议。法院经审查认为行政调解存在以上情形或违反社会公共利益的，可裁定撤销行政调解协议。⒀行政调解当事人应具有最终寻求司法审查的权利，使行政调解处于司法监督之下。
 
    结语
    中国“以和为贵”的传统思想到和谐社会理念传承所形成的法律文化是我国行政调解制度赖以生存和发展的沃土。我国的行政调解制度立足于宽容、理解和信任，通过引导、沟通和协商的方式，拓宽社会纠纷解决的渠道，作为多元化纠纷解决机制的中坚力量，弥补了司法审判的不足。司法资源的稀缺性、离婚纠纷对于调解解决方式的特殊偏好以及构建和谐社会的需求呼唤和催生诉前行政调解的介入。而婚姻登记机关对婚姻问题处理的专业性、权威性和彻底性恰好可以有效回应这一现实需求，使有限的社会资源得以最优方式进行配置，使纠纷解决实现最佳效果，也与中国目前建设服务型政府的理念相契合。