法院参与公共法律服务刍议

    “建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系。”这是党的十八届四中全会公报对公共法律服务体系建设的论述。相较于三中全会“健全司法救助体系，完善法律援助制度”的表述，四中全会更彰显了中共中央完善公共法律服务、保障人民权益、推进依法治国的决心。笔者试从法院参与公共法律服务的基础出发，结合法院已有的关于公共法律服务工作的实践，针对法院参与公共法律服务的困难及公共法律服务现状，提出相关建议，以为司法参与公共法律服务、完善公共法律服务体系建设投石问路。
    一、法院参与公共法律服务的基础
    公共法律服务体系的建设是一项重要的民生工程，也是推进社会治理能力现代化、促进社会公平正义的重要举措。虽然国内学术界和实务界围绕推进公共法律服务体系建设作了不少有益讨论和尝试，但现阶段所说的公共法律服务，主要是指政府职能，目前鲜有对法院参与公共法律服务体系建设相关问题展开的研究。笔者认为，法院参与公共法律服务，具备理论基础和现实基础，即是正当的，也是必要且可行的。
    （一）公共法律服务的题中之义
    公共法律服务是由司法行政机关统筹提供的,旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。具体包括:为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动；为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助；开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务；预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。[1]从国务院《中华人民共和国法律援助条例》出台，到十八大及各届全会关于公共法律服务的论述，再到司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》实施，我国公共法律服务体系逐渐完善，以政府司法行政部门为主，工会、妇联、残联、共青团等都针对相应群体提供了相应的公共法律服务，但公共法律服务仍然主要属于政府职能的体现。然而，从公共法律服务的内涵看，法律知识普及教育和法治文化活动、法律援助、公益性法律顾问和法律咨询、人民调解等内容，无不与法院有着密不可分的联系，法院均可参与其中并有所作为。
    （二）法院社会责任的担当体现
    法院的首要任务固然是定纷止争，但在中国法治进程中，法院还承担了权力制约、影响政策、参与社会管理创新等社会责任。在司法为民语境下，法院适当能动司法，延伸审判职能，既是必需，也是必然。而参与公共法律服务，是法院承担社会责任的必经之道。以宁波为例，宁波作为计划单列市，公共法律服务体系在全国处于领先水平：农村（社区）法律顾问实现全覆盖，乡镇（街道）法律援助站、村（社区）法律援助点覆盖100％；各级人民调解委员会4593个，专（兼）职人民调解员18895名；已组建150名普法联络员队伍、1860名法制促进员队伍；全省率先开发“掌上法律顾问”APP，宁波普法网点击量突破78万次，宁波普法微博粉丝量突破11万……[2]在这些令人骄傲的数据中，法院在其中大部分领域均可有所作为。
    （三）既有实践的探索指引
    关于法院参与公共法律服务，虽然理论尚付阙如，但实践已然先行。例如，重庆市荣昌区法院作为基层司法的实践者，紧紧围绕经济社会发展大局，大力推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，携手“中国法治·法院活动日”平台，进一步完善了该院法治宣传和司法服务的新格局；[3]玉环县人民政府批准玉环县人民法院划拨土地时，项目名称为“人民法院诉讼（公共法律）服务中心”；[4]等等。可见，不论是社会认知还是法院工作现状，相关实践中，人民法院与公共法律服务是存在紧密关联的。
    二、鄞州法院参与公共法律服务的实践
    鄞州法院作为全国模范法院，一直勇于承担司法的社会责任，积极参与社会管理创新，参与公共法律服务。主要有四方面内容：
    （一）在法律知识普及教育和法治文化活动方面
    送法下乡、广场普法、入校普法、法院开放日是鄞州法院法律知识普及教育和法治文化活动的主要形式，并在多年的实践探索中取得了创新发展。一是在送法下乡的基础上创新送法进庙会。庙会是农村民间传统活动，参与群众众多。该院以鄞江三月三庙会、十月十庙会为平台，组织青年干警送法进庙会，向参加庙会的群众发放法律知识宣传手册，现场解答法律疑问，提高农村群众的法制意识，切实维护自身合法权益。目前已开展送法进庙会活动四次。二是在广场普法的基础上创新主题普法。每年均参加区政府、区妇联组织的“三八维权周”广场普法活动，组织开展“国家宪法日”活动等。该院以各类节庆、纪念日为依托，紧扣时代发展脉博，将各类广场主题普法活动定期化、系列化，有效提高了活动知名度，扩大了普法宣传活动的受众面。三是在入校普法的基础上创新模拟法庭演练。模拟法庭演练通过学生亲身参与，化身审判员、公诉人、当事人等各角色，真实呈现法庭审理案件的各个环节，提高学生们学习法律的积极性，增强法律意识。其将严肃的普法内容生动形象化，取得了较好的效果。目前已开展模拟法庭活动三次。四是在法院开放日基础上创新微信预约方式。该院在官方微信“公众开放日”栏目创新增加了预约功能，并在2014年12月5日上午开展了首次以微信预约方式举行的法院开放日活动。这一创新方式充分利用了新媒体带来的便利，使普通群众能够通过自己预约时间，参观法院诉讼服务大厅、廉政教育文化基地和图书馆等处，了解法院文化，接受法制教育。
    （二）在法律援助、司法救助方面
    该院早在2011年，便与宁波市鄞州区司法局共同发文，建立法院法律援助工作站，为确有困难的当事人提供法律援助，维护当事人合法权益。为落实十八大以来的各项会议精神，进一步完善法律援助制度，该院以《法律援助条例》《关于完善法律援助制度的意见》等规范为依据，参考其他法院的经验，经与区司法局会商，重振法律援助工作站，并制定相关工作细则。法律援助工作站由区司法局指派的优秀律师组成，以律师轮流值班、有关部门协助的形式开展工作，主要服务内容包括：为当事人提供法律咨询；接受当事人的法律援助申请，并将初步符合法律援助条件的申请及时转交区法律援助中心审核；对已实施法律援助的案件，落实法律援助与司法救助案件的对接工作，及时为受援人办理诉讼费缓、减、免手续；协助法律援助中心处理相关事宜等。
司法救助是指人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交、免交，以使经济确有困难的当事人能够依法行使诉讼权利，维护其合法权益。[5]在诉讼中，受援人作为当事人申请诉讼费缓减免时，该院一般会参考法律援助中心的审查材料，及时为受援人办理相关手续，大力落实法律援助与司法救助案件的对接。
    （三）在公益性法律服务方面
    送法进企业、流动诉讼服务中心、小巷法官是鄞州法院公益性法律服务的主要形式。一是送法进企业，促进区域经济健康发展。针对常见的企业用工、劳动安全、合同风险等问题，向企业赠送《劳动争议30例》、《企业经营管理法律风险提示35条》、《法律知识百问》等普法宣传资料，提示企业防范经营过程中的法律风险；针对2012年起房屋租赁合同纠纷案件逐渐增多情况，编制《房屋租赁合同白皮书》，向宁波联盛商业广场管理有限公司等以租赁管理为主的企业发放，向企业告知在处理此类案件中总结的经验与建议，等等。至今已开展送法进企业活动数十次，受到相关企业的好评。二是法官进小巷，促进社区关系和谐发展。“小巷法官”活动是指法官以居住地为轴心，利用8小时外为社区居民提供司法服务，是该院团委积极响应鄞州团区委参与社会管理创新，开展“万人万岗、一人双岗”活动的重点推进项目之一。项目自2011年7月正式启动以来，现已有彩虹社区、雅苑社区、春晨社区、惠风社区、东湖花园社区、学府社区等12个社区成立了小巷法官工作室。除提供普法和咨询服务外，还与居委会、村委会等协作，确保大多数矛盾能够化解在萌芽状态、消化在社区内部，有效解决了诸多物业纠纷、相邻关系纠纷等“家长里短”的矛盾，以打造无讼社区。目前已开展活动数十次，解决纠纷上百起，相关信息和宣传报道曾获省、市、区各级领导批示肯定。三是流动诉讼服务中心进乡镇村，延伸诉讼服务职能。流动诉讼服务中心由该院立案、执行领域的青年干警志愿者组成，以“阳光司法、服务社会”为活动原则，积极延伸诉讼服务中心的职能，深入农村、社区，进行广泛的普法、咨询、现场收立案、发放执行款等服务。该项目自2011年5月18日正式设立，目前已开展活动十多次，遍及了该院辖区内的大部分乡镇，获得了当地群众和政府的一致好评。
    （四）在人民调解方面
    诉调对接纠纷解决机制，是法院与行政机关、社会组织、企事业单位等各方面力量联合，多元化解纠纷的方式，也是法院在人民调解领域参与公共法律服务的主要内容。除常设人民调解办公室与人民调解员外，该院目前通过与其他单位和部门合作，联动化解纠纷的模式主要有三种：一是交通庭与鄞州区交警大队协作，合力处理交通事故纠纷。交通庭是该院诉讼服务中心的派出机构，常年驻守鄞州区交警大队办公，现有两名审判员和两名书记员，主要处理涉机动车交通事故责任纠纷，促进常见性、多发性纠纷的调解。二是小额速裁庭与鄞州区工商局协作，合力处理涉消费者权益的纠纷。因消费者维权案件日益增加，该院2013年与鄞州区工商局会谈，设立消费者权益保护巡回法庭，共同处理涉及消费者权益的纠纷。三是与区妇联、区司法局共同建立婚姻家庭纠纷人民调解工作指导委员会，与学校建立青少年法制教育基地，在街道设妇女儿童维权工作室，共同促进婚姻家庭纠纷调解和未成年人保护教育工作。
    三、多措并举，进一步完善公共法律服务体系
    法院参与公共法律服务，主要面临服务需求主动性与司法被动性的矛盾、人民群众对司法的性质和职能不清等问题，结合公共法律服务仍然主要是政府职能的体现、各参与服务力量之间联结渠道不畅、法律服务资源分配不平衡、服务网络不够健全等现状，对法院参与公共法律服务以及进一步完善公共法律服务体系建设，提出如下建议：
    （一）合理定位，坚守司法本质
    法院作为司法机关，首先必须坚守司法中立、司法独立的基本原则。司法的中立性，要求法官在对当事人释明、指导、处理纠纷时，在各方当事人之间一视同仁，不偏不倚，不得有所歧视，不带任何倾向性。司法的独立性，要求法院和法官严格遵守宪法和法律的各项规定，独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。法院参与公共法律服务，必然要与司法行政机关、人民群众等各类主体产生各类联系。因此，法院在公共法律服务中必须合理定位，坚持司法工作本质属性不动摇。
一是要处理好法院内部事务与外部服务的关系。基层法院普遍存在案多人少的矛盾，法院首先要保障内部审判工作及其他各项事务能够有序开展，在有富余资源的情况下，将其用于对外公共法律服务，量力而行。而参与公共法律服务条件相对成熟的，则可以夯实基础，提高标准，深入推进，尽力而为。
    二是要处理好法院与其他机关、团体的关系。法院参与公共法律服务，势必与司法行政部门、律师团体等发生联系，法官必须把握好度，尤其是在面对领导干部时，要牢记中办、国办关于《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，慎言慎行。
    三是要处理好法院与人民群众的关系。公共法律服务应当坚持需求和便民导向，要求服务人员下沉街道社区、乡镇村落，主动迎合群众需求，这与司法的被动性存在一定矛盾。法官面临群众涉及实体咨询时，必须婉拒并释明，引导群众理解法院定位，通过其他途径解决需求。
    （二）整合资源，联结多元力量
    与司法密切相关的公共法律服务主要包括12348法律咨询热线、法律援助中心、律师协会公共法律服务、高校法律资源等。法院既要发挥自身定纷止争功能，又要搭好平台吸引其他各方公共法律服务力量参与，通过有效整合，协同深入完善公共法律服务体系，实现提供主体和提供方式多元化，形成推进公共法律服务体系建设的合力。
    12348法律咨询热线是市、区县司法局及法律援助中心面向广大市民群众的法律咨询专用电话，其功能为解答群众法律咨询，配合调处民间纠纷，及时反映群众法律需求，指导和接受法律援助申请，维护贫弱当事人的合法权益、维护司法公正、维护社会稳定；主要由律师、公证员、基层法律服务人员和乡镇司法所工作人员接听来电。[6]法院的公共法律服务并不能满足当事人“我还需要提供什么证据”“我应该告谁、怎么告”“我怎么要回我的钱”等需求。建议与辖区司法所、法律援助中心充分协调，对此类根据当事人的说法判断初步符合法律援助条件的，告知当事人可详询12348法律咨询热线或者法律援助中心。不少法院和司法局已经尝试在法院诉讼服务中心设置法律援助窗口等便民做法。[7]
    律师进驻法院轮流值班机制，已经在不少法院做出有益探索，[8]其同样有助于调和司法被动性与群众主动需求之间的尴尬。建议与律师协会探索合作，建立律师志愿者队伍，由律协选派律师进驻法院轮流值班，为有需求的当事人代写诉状、提供法院程序性咨询以外的进一步咨询等服务。但要注意避免法院介绍律师和司法掮客之嫌。更有条件者，可以尝试建立公职律师队伍，为弱势群体提供法律咨询和援助。
    高校法学院是提供公共法律服务的又一重要资源，许多高校都设有自己的法律诊所，可为确有需要的群众提供法律咨询，“诊断”法律问题，开出“处方”；也可通过法治宣传、法律援助等途径参与公共法律服务。建议法院可与高校法学院合作，通过选任法学生担任法院导诉员、法官为法学生提供实务讲座、指导模拟法庭、共同普法、协助法律援助代理等途径，实现法学生获得法律经验、法院多一份人力、公共法律服务渐成合力的多赢格局。
    （三）扩大覆盖，健全服务网络
    公共法律服务的覆盖面，既包含理论层面的法律知识、流程、体制形成系统化的覆盖，也包含实务层面服务网络的覆盖。
    在理论层面，基于各类公共法律服务资源的整合，建议编制全市统一的公共法律服务标准化系统手册，将法律咨询、普法活动、公益性法律顾问、法律援助、人民调解等内容一篮子纳入系统手册，明确各项内容的定期举办时间、受理条件、办事流程等要素，并主动向社会公开，以切实规范各公共法律服务事项的开展。要加强制度统筹衔接，促进资源共建共享，对内编制各服务事项的区域联络人和各参与部门联系人名单及联系方式，确保大型活动能及时通知各方并召集各方参与，畅通多元力量的沟通渠道。要有机整合司法行政各项业务职能，建立健全各项公共法律服务有机协调的工作机制，为多支力量并举、并重、并抓，多角度、多方位、多层次地开展公共法律服务提供保障。
    特别需要注意的是：必须在理论上宣传好司法的性质和职能。很多当事人对法院的不满起源于无知，在他们的观念中，法院是万能的，“有困难找法院”。当下的普法，大多涉及法律实务，缺少了关于司法的性质和职能等理论常识的普及。建议在相关普法活动中普及法理常识，当法官拒绝当事人实体倾向的咨询时，当事人能够理解。
    在实务层面，必须增加点，扩大面，健全公共法律服务网络，打好组织基础。要坚持党委政府为主导，司法行政部门为堡垒，既要有宁波市司法行政法律服务中心之类的综合性、专业性、一站式服务场所，又要有以司法所为依托，以点带面，辐射八方的机动型、便捷型服务场所，将公共法律服务体系真正打造成化解矛盾、宣传法治、服务群众的综合平台。基于宁波市已取得的成绩，建议在农村（社区）法律顾问、法律援助点全覆盖的基础上，增加农村（社区）法律顾问、法律援助点的数量，保障服务时间，公开服务内容，提高服务质量，进一步完善市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）四级法律援助网络，方便困难群众就近申请法律援助；扩大村居联络点建设，着力打造“一小时（半小时）法律服务圈”；织密普法联络员队伍、人民调解组织网络，积极推进行业性、专业性人民调解组织建设，健全人民调解工作体系。加强城乡公共场所及基层村（居）普法阵地建设，在行政村、居委会、社区建立完善的基层法制宣传教育公共设施体系。针对农村律师资源不足、城市外来务工人员众多等社会问题，建议组建志愿律师团，同时引导鼓励其他社会力量参与公共法律服务，探索成立“农民工法律援助与研究中心”、“交通事故法律援助与研究中心”等专业性和针对性较强的社会法律服务机构。
    （四）与时俱进，借力新兴媒体
    2014年，中国互联网发生了积极而深刻的变化。这一年，中央网络安全和信息化领导小组正式成立，习近平总书记亲任组长，完成了国家在互联网层面的顶层设计。这一年，网络空间更加清朗，网络正能量更加巨大，中国开始进入互联网“新常态”。[9]从微博发起的“待用快餐”活动，进而衍生出的“待用文具”、“待用面包”、“待用书籍”、“待用电影”等一系列公益主题活动，到微信朋友圈“微笑挑战”用微笑感恩身边所有人的点名游戏，互联网及迅猛发展的各类新兴媒体正在发挥着越来越重要的作用。据宁波市网络文化研究中心2010年出具的《宁波市互联网络发展状况报告》[10]，宁波有约一半网民，其中使用无线（包括手机）上网方式的网民约占网民总数的79.7%。随着近几年4G网络和智能手机的普及，这一数据更为可观。推进公共法律服务必须与时俱进，紧抓契机，借力互联网络和各类新兴媒体。
    一是要充分利用好现有新媒体。通过各类宣传，提升“掌上法律顾问”APP、宁波普法网、宁波普法微博等新媒体的知名度，普及使用群体，有效发挥现有新媒体中在线法律咨询、法律服务点定位导航等功能，使群众可以更便捷地满足需要。同时，还要对现有新媒体功能进一步开发完善，例如增加主菜单中可供查询的律师事务所、司法行政法律服务中心、法律援助中心、公证处、司法鉴定中心、医疗纠纷人民调解委员会的数量，将更多主体纳入行列；强大在线咨询专家库，以确保咨询的权威和时效，等等。
    二是要适当依托政府、司法部门、其他组织和社会团体的平台。例如法院可以在本院官网、官方微博和微信开展普法，以案说法，提高针对性和实效性；类似掌上法律顾问的服务平台亦可纳入智慧宁波、宁波无线公交等平台获得推广和运用。
    三是要着力打造网上法律服务大厅。通过运用信息化手段，尽快建成公共法律服务网络，打造全市统一的网上法律服务大厅，将实体平台与网上平台有机融合，实现部分法律服务可以网上申请、网上办理、网上解决，方便群众办事。
    （五）加强监管，提升服务质量
    公共法律服务同整个法律服务业一样，质量是生命。必须将不断提升服务质量作为公共法律服务追求的目标。一是要觉悟思想，树立质量至上的理念，努力提高公共法律服务诚信度和公信力，提升服务水平。二是要制度配套，建立健全服务质量评价机制、监督机制、失信惩戒机制，推行岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、服务公开制等制度，制定各类法律服务机构资质认定、设施建设、人员配备、业务规范、工作流程等具体标准，制定公共法律服务的质量标准，加快建立健全公共法律服务的配套制度。三是要强化监管，积极开展服务评查、服务质量检查公布、质量跟踪检查等工作，促进公共法律服务机构和人员依法、诚信、公信执业，确保服务质量。只有公共法律服务的质量上去了，群众才会认可；只有认可度高了，才会有更多的人志愿投身公共法律服务。
    四、结语
    推进公共法律服务体系建设，事关人民群众切身利益，事关公平正义，事关社会和谐稳定，责任重大，任务繁重。构建以政府为主导，社会广泛参与的法律援助工作格局势在必行。法院作为其中的一支重要力量，若能在基本原则之下适当参与公共法律服务，定能为建设完备的公共法律服务体系添砖加瓦，为法治宁波、平安宁波贡献力量！